决策草案
《上海教育督导问责实施细则（试行）》（草案）
草案说明
一、主要内容
《上海市教育督导问责实施细则（试行）》（草案）（以下简称“上海细则”）由总则、问责形式、问责管辖、问责程序、问责情形、附则六部分组成。
总则主要明确了督导问责的制定依据、适用范围、指导思想和目的、问责原则、领导机制和部门协同等的相关内容。
问责形式主要明确了怎么问责，主要通过教育督导机构对被督导单位及责任人的问责、教育督导机构建议有关机构对被督导单位及责任人的问责和教育督导机构内部问责三种方式开展。对被督导单位主要采取公开批评、约谈、督导通报、资源调整、行政处罚等问责方式；对责任人，主要采取责令检查、约谈、通报批评、组织处理、处分、移交监察机关或司法机关等问责方式。同时，明确了从重处理的情节。
问责管辖主要是明确了国家、市、区教育督导机构的管辖范围。市教育督导机构主要负责市人民政府相关部门和区级人民政府及区人民政府相关部门、市辖（属）各级各类学校、其他教育机构及其工作人员以及国务院教育督导委员会办公室移交事项的问责；区教育督导机构主要负责区政府相关部门和乡镇人民政府、街道办事处、区辖（属）中学（含中等职业技术学校）、小学、幼儿园、其他教育机构及其工作人员、在本区开展教育活动的民办教育机构、校外培训机构及其工作人员以及市教育督导机构指定、移交事项的问责。同时也明确了教育督导机构可将问题线索和证据材料移交有关国家机关或组织的建议问责的情形。
问责程序主要是明确了问责的启动、问责的事实调查、被问责对象的陈述与辩解、问责处理决定、问责决定书的制作与公开、问责决定的复核和申诉、问责决定的应用等相关程序的流程设计，并保障了问责对象充分表达意见的权利。
问责情形主要是明确了问责的问责内容，即“问什么责”。主要是分为督政、督学、督学队伍人员三类。督政的问责情形主要是涉及政府履行教育发展的职责不到位、教育资源的配置和保障不力的十三类情形；督学的问责情形主要是涉及学校和教育机构在贯彻落实党的教育方针、为党育人、为国育才，培养担当民族复兴大任的时代新人方面不力的十三类情形；对督学队伍人员的问责情形主要是涉及人员玩忽职守、弄虚作假、滥用职权等方面的六类情形。
附则主要是明确了问责细则的生效日期，解释和修订的相关内容。
二、主要创新点
“上海细则”主要是以国家的“问责办法”为依据，同时根据“可操作”“协同性”“因地制宜”等原则在文本体例、问责形式、问责管辖、和问责情形等方面，结合本市实际进行了细化、深化和优化。
体例安排方面，国家“问责办法”包括总则、问责情形、问责方式、问责程序、组织实施、附则六章。根据对其他领域问责有关政策文本和法学专家意见，“上海细则”将问责情形后移至第五章并单列。
问责形式方面，“上海细则”拓展了教育督导机构对被督导单位及责任人的问责、教育督导机构建议有关机构对被督导单位及责任人的问责和教育督导机构内部问责三种类型，教育督导机构既可以对被督导单位和责任人开展问责，也可以依据根据督导结果，依照职能和权限将问责事项移送有关部门对被督导单位依法、依规进行处理，还可以对督学、下一级教育督导机构及其工作人员开展内部监督。
问责管辖方面，上海细则明晰了市区两级督导机构的问责范围。市教育督导机构和区教育督导机构依据管理权限，对相应的督导对象实施问责，可根据《上海市教育督导条例》实行同级教育督政问责，办理上级教育督导部门移交的问责事项。同时，也明确了市教育督导机构可以指定区教育督导机构管辖相关问责事项，可以对区教育督导机构管辖的事项进行指定交叉管辖，区教育督导机构也可以根据实际提请市级督导机构对部分事项进行问责。同时，对教育督导机构对有关部门的建议问责及对其监督进行了明确规定。
问责情形方面，国家的问责办法规定了督政的九种情形、督学的七种情形、教育督导机构工作人员的六种情形。“上海细则”对问责情形进行了完善与优化：一是对标对表近年来党中央、国务院、市委市政府要求，确保领导关注、群众关心的重点工作纳入范围；二是结合上海实际，确保问责情形体现上海教育高质量高水平发展的需要；三是突出关键领域，如督政问责主要考虑职责到位和资源保障等督政的问责情形，督学的问责也由国家的七种拓展到十三种。
决策背景
制定《上海市教育督导问责实施细则（试行）》是落实国家教育督导体制机制改革要求。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，其中第四部分从8个方面对进一步深化教育督导问责机制改革进行了系统部署。2021年7月，国务院教育督导委员会印发了《教育督导问责办法》（以下简称“问责办法”），明确了教育督导的问责对象、主体、方式和内容，对问责作出了顶层设计。2021年11月，国务院教育督导委员会办公室在《关于切实做好教育督导问责办法贯彻落实工作的通知》中要求“各地制定相关实施细则，全面启动督导问责工作”。为了更好地落实国家要求，让教育督导“长牙齿”的各项措施落实落地，需要尽快研制“上海细则”，对问责制度进行系统设计。
制定《上海市教育督导问责实施细则（试行）》是建立健全上海教育督导制度体系的需要。上海市委、市政府印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的实施意见》明确提出，要“建成机构规范健全、队伍专业高效、标准科学完备、结果运用充分、问责权威有力的教育督导体制机制”“建立以市政府教育督导委员会为主体的教育督导问责制度。”从整个督导制度体系设计来讲，决策、执行、核查、反馈是一个闭环的流程。研究制定出台上海细则，针对教育督导工作核查、反馈两个重要环节进行专门系统设计，有利于提升教育督导工作的权威性、科学性和实效性。
制定《上海市教育督导问责实施细则（试行）》是满足上海教育督导实践的需求。上海教育督导工作一直走在全国前列，有效保障了上海教育的高质量发展。随着上海教育现代化的进一步深化，社会对教育的需求越来越紧迫，需要教育督导工作“长出牙齿、形成震慑”，为实现上海教育更加包容、更具活力、更大开放、更高品质发展保驾护航。近些年，上海在教育督导问责方面开展了一些探索，但是尚没有形成规范化的制度，没有体系化的“操作指南”。为满足教育督导问责工作的实践需求，需要及时制定“上海细则”，明确问责的方式、流程、责权和事项，做到违反必问责、问责必依法。
公众意见建议收集和采纳
市教委召开座谈会，认真倾听区督导室主任代表、教育督导研究专家、教育法学专家等意见，对国家的《教育督导问责办法》和上海的实施细则的框架进行了谋划；又征求各区督学、幼儿园园长、中小学校长等意见，倾听一线督导人员和被督导人员对督导问责办法的意见。
在第一次初稿形成后，由市教委总督学平辉召开读稿会，再次征求督导研究专家、法律专家、督导工作人员的相关意见，逐字逐句对文稿进行了修改。
“上海细则”初稿经修改完善后，市教委书面征求各区教育督导室、上海市人民政府教育督导委员会其他20家成员单位意见。
在征求意见过程中，大家普遍认为要对督导问责办法的适用范围进行界定，对于督导问责办法中的督导机构进行明确界定。因此，在“上海细则”总则的第二条，就明确了“本市教育督导工作中，教育督导机构对地方政府及有关部门、各类学校和其他教育机构等被督导对象以及下级教育督导机构、督学，因其不履行或不正确履行教育职责，依法进行或建议有关部门依照职能和管理权限进行内部监督和责任追究的活动，适用本实施细则。”避免了问责适用范围的随意扩大。同时，也明确了“教育督导机构是指教育督导委员会及其日常办事机构”，剔除了非教育督导机构开展的日常检查等行为。
在征求意见过程中，大家普遍认为，国家的《教育督导问责办法》对问责情形进行了一个高度的概括和凝练，梳理了督政的九种情形、督学的七种情形、教育督导机构工作人员的六种情形。作为“上海细则”，应根据上海的实际特点，结合上海督导工作实践，进行细化，使“上海细则”更有操作性。也有专家指出，要把握好“粗和细”“虚和实”的关系，不宜对问责情形规定过细，避免问责过程中的具体实践问题。综合各方意见，“上海细则”立足上海教育发展的现状和教育督导实际，将督政的问责情形进一步细化到十三种，主要增加了对区域落实教育优先发展战略，教育事业规划与区域经济社会发展匹配，教育经费投入，人员编制、待遇保障等法规政策落实，管办评分离、教育治理现代化水平提升，教育评价改革，“双减”“五项管理”工作落实，学校办学合法权益保障、招生入学规范有序等教育内涵发展的要求。督学的问责也由国家的七种拓展到十三种，主要增加了对学校严重重智育轻德育、重分数轻素质，破除“五唯”不力，办学短视化、功利化，党组织领导的校长负责制落实不到位，党风廉政建设责任制和意识形态工作责任制不健全，校务公开、民主监督、社会参与等现代学校治理存在严重问题等方面的问责。
决策结果
上海市人民政府教育督导委员会关于印发《上海市教育督导问责实施细则（试行）》的通知