上海市人民政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》的通知
各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：
现将《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2018年4月27日
关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见
婴幼儿阶段是人的全面发展的开端。3岁以下幼儿以家庭养育为主，家长承担照看和养育孩子的主要责任。当前，人民群众对托育服务的需求日益强烈。为贯彻党的十九大精神，进一步落实《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（中发〔2015〕40号），不断促进本市托育服务健康有序发展，现就促进本市3岁以下幼儿托育服务工作提出如下指导意见：
一、总体思路
托育服务是为3岁以下幼儿及其家长提供幼儿保育和科学育儿指导的服务。托育机构是指在本市行政区域内，由社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下幼儿，尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护的全日制、半日制或计时制机构。本市按照“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路，建立健全托育服务工作管理的体制机制，促进托幼一体化发展，支持社会以多种形式提供托育服务，构建托育服务体系。
二、主要目标
（一）促进发展
构建多形式、广参与的托育服务体系，积极推进托幼一体化工作，开展家庭科学育儿指导，引导本市托育服务市场发展，支持社会组织、企业、事业单位和个人积极提供符合适龄幼儿家庭多样化需求的托育服务。
（二）规范管理
建立和完善促进托育服务发展的政策法规和监督管理体系。制定托育机构（包括具有法人资格的托育机构和企事业单位、园区、商务楼宇举办的面向本单位职工适龄幼儿的免费福利性托育点，以下统称“托育机构”）设置标准和管理办法，明确托育机构法定代表人和托育点举办者是安全工作的第一责任人。落实管理主体和责任单位，健全管理组织架构和管理方式，形成长效监督管理机制，逐步规范本市托育服务市场。
（三）保障质量
明确场地和设施设备安全规范，落实人防、技防和物防等基本建设要求，保证必要的硬件质量。合理规划托育服务从业人员队伍建设，加强托育服务从业人员职业道德建设，明确岗位职责及资质要求，提高从业人员队伍素质，逐步提升托育服务质量。
三、基本原则
（一）规范引导
各级政府要积极应对人民群众对托育服务的需求，加大政策扶持力度，循序渐进完善托育服务工作监督管理体系。通过制定设置标准和管理办法、健全监督管理体制与机制、开展学术研究、加强从业人员培养等，对托育服务市场进行引导和规范。
（二）多方参与
积极推动托幼一体化工作，充分调动社会力量，支持符合条件的社会组织、企业、事业单位和个人多方参与，营造共同承担社会责任的托育服务氛围，形成“规范化、多层次、多样化、可选择”的托育服务格局。
（三）加强监管
根据各级政府的管理职责和管辖范围，分级分层分类明确管理职责。建立托育服务的管理网络。明确本市托育机构的管理主体和相关部门职责分工，形成相关职能部门各司其职、协同推进的综合监管机制。
（四）优化服务
积极营造支持托育服务发展的社会环境，加大对托育机构扶持政策的宣传力度，做好申办程序的解释和指导工作，为托育机构举办者提供便利服务。充分发挥区托育服务管理机构、街镇指导站功能，为幼儿家庭就近就便提供科学育儿指导服务。
四、主要任务
（一）深入推进托幼一体化工作
充分发挥本市托幼一体化的管理体制优势，加大托幼资源统筹力度，积极发挥幼儿园专业资源集聚优势。通过管理与辐射，提高资源使用效益，促进本市3岁以下幼儿托育服务质量的提升。
鼓励有条件的区在新建配套幼儿园时，按照本市《普通幼儿园建设标准》（DG/TJ08-45）规定，落实托班的建设要求，满足举办托班的用房需求；通过改建、扩建幼儿园，增加托班的资源供给；鼓励民办幼儿园开设托班；支持公益性托儿所扩大服务对象的覆盖面，努力缓解本市入托的供需矛盾。
（二）支持社会力量依法举办托育机构
以多种方式引导支持社会组织、企业、事业单位和个人提供托育服务。引导支持举办者在居住社区、工作单位等场所单独或联合举办非营利性托育机构，为社区居民、单位职工提供更多公益性、福利性托育服务。在居住、就业集中建成区域，如符合消防安全、卫生防疫、环保等职能部门的相关要求，且房屋产权清晰、房屋性质不变更的，举办者可以试点结合住宅配套服务设施、商务办公、教育、科研、文化等建筑，综合设置幼儿托育设施。
各类托育机构可根据本市2-3岁幼儿家庭的实际需求以及场地、供餐等条件，提供全日制、半日制或计时制等托育服务。
1.引导企事业单位、园区和商务楼宇为职工提供托育服务。凡职工适龄子女达到20人及以上的企事业单位，鼓励单位积极挖掘现有资源或建设相应规模的托育机构，解决本单位职工子女托育问题。鼓励同一园区内、同一商务楼宇内的多家企事业单位，采用多种方式联合提供托育服务，满足园区内、商务楼宇内职工适龄子女的托育需求。
2.鼓励挖掘社区资源满足托育服务需求。在各区政府的指导下，将托育服务纳入社区服务体系。挖掘社区空余场地资源，按照社区适龄人口数，合理规划和布局，提供托育服务的场所及亲子活动设施，具体可委托符合条件的托幼机构承接公益性托育服务。通过返聘教育、卫生计生等机构有经验的退休人员等措施，充实社区托育服务从业人员队伍，对社区内适龄幼儿家长等带养人提供科学育儿指导服务。
3.引导和支持托育服务市场发展。引导和支持社会力量举办托育机构。通过提供专业培训、支持规模经营等方式促进托育服务市场发展。引导和培育相关食品企业根据幼儿不同的成长阶段，提供不同的预包装幼儿食品等配套服务。
（三）加强托育机构标准建设
按照专业要求和本市实际情况，制定统一的托育机构设置标准，并就选址、功能、供餐、安全、班级规模、人员配置等提出具体要求。
1.选址要求。托育机构选址应以保障安全为先，远离污染源。托育机构建筑面积不低于360m2（只招收本单位、本社区适龄幼儿且人数不超过25人的，建筑面积不低于200m2），幼儿人均建筑面积不低于8m2。户外场地符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39）的机构，幼儿人均建筑面积不低于6m2。托育机构应尽可能为幼儿提供户外活动场地。
2.功能要求。全日制、半日制托育机构的幼儿活动用房包括班级活动单元（含生活区与游戏活动区）、综合活动室等。计时制托育机构的幼儿活动用房包括生活区与游戏活动区。托育机构的服务用房包括保健观察室、晨检处、洗涤消毒用房等。全日制托育机构的附属用房包括厨房、储藏室等；半日制、计时制托育机构的附属用房包括配餐间、储藏室等。不提供点心的计时制托育机构可无配餐间。
3.供餐要求。自行加工膳食的全日制托育机构应设不低于30m2的厨房，其加工场所和备餐间分别不低于23m2和7m2。不自行加工但提供膳食的全日制托育机构，需向有提供中小学餐饮服务资质的企业购买供餐服务，并设不低于8m2的配餐间。用餐人数超过50人的，执行本市食品经营许可中关于托幼机构食堂要求。半日制和计时制托育机构提供点心的、企事业单位自办托育点且其用餐由本单位食堂提供的，应设不低于8m2的配餐间。
在保证食品安全的前提下，经食品药品监管部门认定，托育机构可采取多种形式的供餐服务，包括自有食堂、合法餐饮企业承包的食堂、所属单位内部食堂、周边具有供应能力和资质的食堂等。其中，单位内部食堂和周边食堂至托育机构的送餐时间应当控制在15分钟以内。
4.安全要求。新建、改建、扩建托育机构，应符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39）和国家相关抗震、消防标准的规定。利用房龄20年以上的既有建筑提供托育服务的，须通过房屋结构安全检测。托育机构安全技术防范系统设计、检验、验收、维护等，应符合有关标准及智能安防系统要求。托育机构主出入口、幼儿生活及活动区域等，应安装视频安防监控系统，确保监控全覆盖，录像资料保存30天以上，且出入口设置微卡口，符合“智慧公安”相关要求。托育机构实施安全封闭管理，门卫室、安防控制中心、负责人办公室安装紧急报警装置，且与区域报警中心联网。托育机构根据实际场地，设置电子巡查系统，巡查点布控合理，安装须牢固隐蔽。此外，托育机构物防建设应符合国家和本市公安部门关于校园安全的规定。
5.班级规模。托育机构按照幼儿年龄编班，2-3岁幼儿生活的班级，每班不超过20人；2岁以下幼儿生活的班级，每班不超过15人。全日制和半日制托育机构不宜超出6个班，计时制托育机构不宜超出4个班。
6.人员配置。托育机构负责人应具有政治权利和完全民事行为能力，品行良好，身心健康，富有爱心，热爱保育工作，且须具有6年以上学前教育管理经历。托育机构应配备育婴员、保健员、保育员、营养员、财会人员、保安员等从业人员。
托育机构收托幼儿数应与从业人员之间保持合理比例，每班应配备育婴员和保育员（统称“保育人员”），且育婴员不得少于1名。2-3岁幼儿与保育人员的比例应不高于7∶1，18-24个月幼儿与保育人员的比例应不高于5∶1，18个月以下幼儿与保育人员的比例应不高于3∶1。
收托50人以下的托育机构，应至少配备1名兼职卫生保健人员；收托50-100人的，应至少配备1名专职卫生保健人员；收托101-140人的，应至少配备1名专职和1名兼职卫生保健人员。
托育机构应至少有1名保安员在岗，保安员应由获得公安机关颁发的《保安服务许可证》的保安公司派驻。
（四）分类管理托育机构
举办非营利性托育机构（不含托育点）的，举办者需向所在地区业务主管单位递交《托育机构备案信息表》《托育机构卫生评价报告》、消防安全合格证明文件、举办者资格证明、场地证明、从业人员资格证明以及其他相关材料。经区业务主管单位审查同意后，举办者应向区民政部门提交相关文件，申请民办非企业单位法人登记，并按照实际条件和服务方式，申请登记为全日制、半日制或计时制托育机构。民政部门完成法人登记后，应及时将信息推送至区业务主管单位。非营利性托育机构完成法人登记后，应及时办理《食品经营许可证》。对符合运营要求的，由区托育服务管理机构向举办者发放《依法开展托育服务告知书》。
企事业单位、园区和商务楼宇开办面向本单位职工适龄幼儿的免费福利性托育点，举办者情况、卫生评价情况、消防安全情况、场所情况等需在所属行政区托育服务管理机构备案，并在区相关职能部门指导下，由区托育服务管理机构牵头组织相关职能部门核查，达到《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（简称《设置标准》）及《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》（简称《管理办法》）相关要求的，方可正式运营。
举办营利性托育机构（不含托育点），举办者应向所在地工商（市场监督管理）部门办理公司制法人登记，营业范围内注明全日制、半日制或计时制，专营托育服务；提交《托育服务告知承诺书》，承诺拟设托育机构符合《设置标准》和《管理办法》要求，在取得《托育机构卫生评价报告》《食品经营许可证》、消防安全合格证明文件、举办者资格证明、场所证明以及从业人员资格证明等材料之前，不得擅自从事经营活动。
工商（市场监督管理）部门完成公司制法人登记后，通过信息化手段，将信息及时推送至区教育部门。区托育服务管理机构获得信息后，应在20个工作日内，组织协调相关职能部门开展并完成检查。对符合要求的，由区托育服务管理机构向举办者发放《依法开展托育服务告知书》。对不符合要求的，各相关职能部门应依法告知，责令限期整改；整改不达标却从事经营活动的，由相关职能部门依法查处，符合法律、行政法规规定吊销营业执照情形的，提请工商（市场监督管理）部门吊销营业执照。
（五）加强托育服务队伍建设
1.加强托育服务从业人员职业道德教育。培养关爱并尊重幼儿、具有科学育儿观、高度责任心和良好服务态度的高素质、专业化托育服务队伍。把托育服务从业人员的职业道德教育作为岗前入职、在岗及转岗培训中的必修课，主要内容应包括职业规范、职业责任、心理健康和安全意识等职业素养。职业道德教育原则上每年不少于40课时。加强托育服务从业人员的优秀事迹宣传，营造尊重托育服务从业人员的良好氛围。
2.拓宽托育服务从业人员职前培养途径。扩大学前教育专业人才培养规模，建立贯通培养体系，引导部分职业院校、开放大学新增相关专业，鼓励学校通过中高贯通、中本贯通、高本贯通等方式，培养涉及育婴、保育、保健及托幼管理等相关专业人才。可由社会职业培训机构、开放大学系统等加强对托育从业人员的岗前培训。托育从业人员经培训取得相应资格后，按照规定持证上岗。
3.加强对托育服务从业人员职后教育培训。依托本市多种资源定期开展职后培训，提升在职人员的托育服务水平。托育从业人员每年应完成不低于72课时的在职培训。充分利用终身教育资源、职业院校与开放实训中心，对育婴员、保育员、保健员、营养员等需持证上岗的从业人员开展职后培训。
4.加强家庭科学育儿指导队伍的建设。依托开放大学及各区分校、各街镇社区学校，建立隔代养育指导专兼职师资队伍，开设各类科学育儿课程。挖掘社会现有资源，通过组织各类志愿者队伍，返聘托幼园所、儿保等领域有经验的退休人员等办法，建立开放、多元的隔代养育指导队伍。
充分利用和挖掘各区社区院校等已有的师资力量，通过讲座、视频直播等途径，定期开展社区父母育儿指导师资队伍的业务培训和交流活动，培育开放、专业的父母育儿指导队伍。
5.加强托育服务从业人员管理。建立相应的准入标准，原则上托育服务从业人员应具有中职以上学历，并具有保育员或育婴员等国家职业资格证书。建立健全托育机构及从业人员的评估监测制度，加强事中事后监管，对于违反职业道德的从业人员，建立行业从业人员“黑名单”制度。鼓励相关社会团体发布托育机构从业人员市场工资指导价，引导业内合理确立托育机构从业工资待遇，确保托育机构从业人员依法纳入社保体系。
（六）加强对家庭科学育儿的指导
1.明确任务要求。重视和加强家庭科学育儿指导，倡导以家庭为主的育儿模式，对家庭育儿给予专业支持，在全社会形成重视家庭科学育儿的氛围和环境。
2.健全管理网络。建立由教育、卫生计生、妇联、工会等多部门合作的覆盖全市各街镇的科学育儿指导服务网络，设置市、区两级托育服务管理机构与街镇工作站点，配齐相关专业指导人员。
3.拓宽实施途径。整合各方资源，聚焦广大家长的育儿困惑，积极通过公益活动、各种媒体、信息技术提供专业宣讲与咨询、资讯等多种服务，缓解广大家长的育儿焦虑。
4.注重科学育儿研究与指导。开展对科学育儿指导工作的研究，编制指导课程和方案。每年为本市适龄幼儿家庭提供至少6次免费科学育儿指导服务，引导家长树立科学的育儿观，掌握科学育儿方法和技能。
5.加强评估与质量监测。研制并实施科学育儿指导工作规范与评估办法，加强对各区育儿指导工作的质量监督，保障适龄幼儿家庭受益。
五、管理体制
（一）坚持分级管理
市政府制定托育服务规划，组织协调各职能部门制定相关标准、管理办法等，共同推进托育服务工作。建立市托幼工作联席会议，定期商议解决本市托育服务管理工作中的重大问题。托幼工作联席会议下设办公室，办公室设在市教委。
区政府是落实托育服务工作的责任主体，负责制定区域内的托育服务工作规划，加强管理队伍建设和用地保障，指导街镇将公益性托育服务纳入社区公共服务体系，引导托育机构合理布局和规范发展。建立区托幼工作联席会议，定期商议解决本区托育服务管理工作中的重大问题。托幼工作联席会议下设办公室，办公室设在区教育局。
街道办事处、乡镇政府负责具体组织实施综合监管。街镇要协调区域内社区卫生服务中心、派出所、育儿服务指导站、市场监管所等部门及时掌握区域内托育服务的发展情况，包括托育机构数量、服务质量、定价收费以及服务人群等。
市教委牵头管理托育服务工作，会同各相关职能部门执行市政府和市托幼工作联席会议的相关决策，制定工作实施计划。完善相关机构设置，指导各区开展托育服务工作管理。
区教育局牵头负责区域内托育服务工作的管理，规划区域托育服务的发展，制定区域内托育服务管理办法。根据区域内适龄幼儿的人数规模，建立托幼工作管理机构，充实管理力量，加强对托育机构的监督管理。
市托育服务管理机构负责指导和管理各区托育服务管理机构开展托育服务工作，调查研究托育服务工作情况，定期报送本市托育机构发展情况；多途径整合专业资源，组织并指导各区开展面向3岁以下婴幼儿家庭科学育儿指导的公益性活动；开展本市托育服务管理人员、业务骨干（含外籍从业人员）等队伍的培训和国际合作交流；组建专业巡查队伍，保障本市托育服务工作质量。
区托育服务管理机构作为公益性事业单位，在区教育局的领导下，负责区域内托育机构预约登记、申办咨询、备案等工作，组织协调对区域内托育机构的事中事后监管和对区域内婴幼儿家庭科学育儿指导工作，负责区域内托育机构从业人员培训工作；组建专业巡查队伍，对区域内托育机构开展定期与不定期的评估检查。
（二）坚持部门联动
教育、民政、工商、卫生计生、食品药品监管、公安、消防、人力资源社会保障、住房城乡建设、房屋管理、规划国土资源、财政、物价、地税、工会、妇联等部门和群团组织要密切配合，加强协作，形成政府统筹领导，教育部门牵头，相关部门分工合作和乡镇（街道）、托育机构、单位、家庭共同参与的格局，共同做好本市托育服务工作。
教育部门牵头研制托育机构设置标准和管理办法等，研制托育服务发展规划，会同各相关职能部门对托育机构进行监督管理和业务指导。
民政部门负责本市行政区域内民办非营利性托育机构（不含托育点）的登记管理工作，对低保低收入困难家庭中的幼儿及时提供社会救助。
工商（市场监督管理）部门负责本市行政区域内营利性托育机构（不含托育点）的登记管理工作，依法查处违反相关法律法规的行为。
卫生计生部门负责对本市托育机构卫生保健、疾病防控等工作进行技术指导与支持，依法对托育机构的饮用水卫生、传染病防控等进行监督检查。
食品药品监管部门负责对托育机构的食品安全提出要求，指导区市场监管部门开展食品安全监管。
公安部门参与托育机构的安全管理标准制定，负责对托育机构的安全管理工作进行监管。
消防部门参与托育机构的消防安全标准制定，负责对托育机构中的消防安全工作依法进行监督检查。
人力资源社会保障部门负责确立托育服务从业人员职业发展和类型，指导各区开展职业技能培训等。
住房城乡建设管理部门负责托育机构工程技术标准的立项、编号、备案、批准发布工作。
房管部门负责指导各区依规划要求提供托育服务的配套房屋设施。
规划国土资源部门负责指导各区开展托育机构规划和土地管理相关工作。
财政部门负责对本市相关行政部门开展托育管理等工作提供经费保障。
物价部门负责规范托育服务收费行为，做好与幼儿园收费政策衔接，加强对托育机构的定价指导和收费行为的监督管理。
地税部门负责托育服务相关税政业务和征收管理工作，支持托育机构享受国家相关税收优惠政策。
工会负责调查研究职工托育需求，对企事业单位内举办的托育点进行监督和指导，推动托育服务从业人员职业道德建设。
妇联协同推进社区托育机构的设点布局，参与为家庭提供科学育儿指导服务，加强对女性从业人员的职业道德宣传和维权服务。
（三）坚持综合监管
在市委、市政府的领导下，建立市、区、街镇三级联动的综合监管机制，畅通投诉举报渠道，加大对托育服务市场违法违规行为的查处力度。在区政府相关职能部门和街镇的统一组织下，形成日常检查发现、归口受理和分派、违法查处等各环节分工牵头负责、共同履职的机制。
建立日常检查机制。建立举办者自查、区托育服务管理机构网上巡查、区相关职能部门抽查和街镇牵头联合检查相结合的综合监管体系，开展托育服务市场违法违规行为的日常检查发现工作。
建立归口受理和分派机制。建立由区托育服务管理机构牵头的归口受理机制，对巡查发现或投诉举报的线索进行初步核实，并分派到街镇或者相关职能部门处理。
建立违法查处机制。托育机构涉及违反多个法律法规的，由各街镇牵头，整合区域内执法力量，会同区市场监督管理、消防、公安、卫生计生、教育、人力资源社会保障、民政等部门依据法定职责开展联合执法。涉嫌犯罪的，移交司法部门处理。
建立诚信评价机制。建立托育机构诚信档案，形成违法失信惩戒制度。将托育机构的违法信息纳入本市公共信用信息服务平台。对托育机构是否符合规定的情况予以信息公告。依法公开托育机构的备案、登记等基本信息，监督检查结果和行政处罚信息等。加强事中事后监管，提高监测预警能力。
建立行业自律机制。拓展相关社会团体功能，发挥社会组织行业自律、协调、规范等作用。组织全市托育服务从业人员学习政策法规，增强托育服务从业人员依法从业意识，促进行业自律和自觉。
建立托育服务信息管理平台。充分利用互联网、大数据和智能终端设备，对托育机构的申办过程、综合监管、信息公开、诚信记录、人员信息以及业务数据等进行信息化管理。
六、保障措施
（一）加大人财物的保障力度
1.加强管理队伍建设。市、区教育部门根据托育事业规模，增加专人负责托育服务工作，建立托育服务工作的管理队伍。明确区托育服务管理机构的工作职能，保障相应人员编制，配齐配足管理和工作人员。
2.加大财政投入力度。财政部门将托育服务工作管理所需的经费等纳入各级政府财政预算，支持托育服务工作的发展，保障日常办公、监管与指导、专业研究和人才队伍培养等工作。对社会力量举办具有公益性的非营利性托育机构给予支持。
3.加强硬件支持与保障。保障托育服务工作管理所需的办公场所、设施设备以及其他必要的硬件装备，建立网上巡查平台，做好信息数据对接和推送工作，支持托育服务管理，指导托育服务发展。
（二）加大用地和房屋保障力度
将托育机构建设用地纳入城乡规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向托育机构建设用地倾斜。将托育服务设施纳入本市控详规划的内容。引导支持利用低效土地或闲置土地建设托育机构。对非营利性托育机构建设用地，经行业主管部门认定，符合《划拨用地目录》要求的，可采取划拨方式予以保障。
（三）加大政策支持力度
1.托育机构从业人员可接受定期的免费专业培训。
2.托育机构用水、用电、用气实行居民价格。托育机构如需实行居民水电气价格，由机构向水电气企业提出申请，并提交市或区托育服务管理机构出具的证明材料，由水电气企业核实后办理。如需安装独立计量装置、涉及线路改造的，有关费用由托育机构承担。
3.托育机构可按照规定，申请设立青年（大学生）职业训练营或就业见习基地，培养专业服务队伍，并按照规定，获得政策扶持。
4.将保育员、育婴员等相关技能培训项目列入本市职业技能培训补贴目录。
5.托育服务从业人员参加保育员、育婴员等项目培训并鉴定合格的，可按照紧缺培训补贴项目规定标准，给予培训费补贴。
6.符合条件的托育机构提供托育服务，予以免征增值税。
7.符合条件的托育机构可向财税部门申请办理非营利组织免税资格认定，经认定后可按照规定，享受非营利组织有关收入免征企业所得税政策。
8.企业设立的员工子女托育点所发生的费用，可按照税法规定，作为职工福利费支出在税前扣除。
9.购买综合保险、开展食品安全等工作取得成效的托育机构，可给予综合奖补。
10.鼓励中心城区范围内的商务楼宇综合设置公益性托育机构。已出让商办用地新增公益性托育机构的，可享受城市更新政策。
《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》政策解读