2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，对督导问责情形和具体形式做出规定，并强化督导问责的社会化、专业化、民主化。但在过去实践中，教育督导问责往往以政府主导、行政推动为主要力量，这种既当“裁判员”又当“运动员”的督导问责“板子”高举但难落，一定程度上引起督导问责趋于形式化。本文试从地方教育督导问责实施困境入手，引入社会治理理念，深入探讨多元主体相互建构关系，并提出“责任共担，共同治理”的督导问责民主化实施路径。
一、教育督导问责现实困境及根源
“问责”的内涵是指问责主体对责任主体履职过程的监督,以及责任主体对监督、过问的回应。教育督导问责作为问责的一个重要分支,其要义在于为教育教学改革与发展服务。目前地方教育督导问责体系是由政府部门、学校机构等共同构成,都承担着其相应的评估任务和责任关系,但督导问责更倾向于“行政问责”，而“行政问责”更多是一种“对责任的应答”理念,其强调的是通过外部力量对学校进行干预和控制,往往会采取自上而下的责任追究或激励手段，导致在实践中衍生为难以摆脱的“行政倾向”问责困境。因为在这种督导问责管理中,作为问责对象的校长、教师都会处于一种被动的地位，问责双方在这种高利害性“责任-应答”关系中难以进行有效的沟通、合作与指导。在问责过程方面,由于整个问责都局限在教育系统内部,许多教育事件或质量问题还未成为公众事件之前,教育行政部门与学校往往会为了共同的利益诉求而选择对这些事件进行内部淡化处理。
近年来，教育督导问责研究逐渐关涉到公民问责、非营利组织问责等相关理论问题,要求问责主体多元化,特别是要求体制外主体参与。然而从目前实践来看,这种多元主体参与的变革成效并不明显,由于政府主导的教育督导机制运行惯性仍较强,外部参与主体责任意识不强。
二、破解督导问责现实困境之基本思路
（一）推进督导问责的社会参与
在当前新时代教育督导体制机制改革背景下，未来，地方教育督导问责走向是引入社会问责理念，强化体制外主体参与问责，促进更多教育利益相关者共同参与到教育的对话、交流与共建中。一方面,有助于促进学校教育管理决策的科学化水平。通过多元问责主体对被问责者进行视察、指导,可以使学校教育的决策获得不同管理视角、阶层诉求和专业能力的意见信息,能有效增进不同社会群体对学校的认同,使学校发展获得社会各方的共同推力。另一方面,通过新闻媒体、同行专家以及社区家长构成的多元社会组织参与到学校督导问责中,可以使问责主体与问责对象在不同的问责内容中出现身份互换,有助于学校增强教育管理的自觉意识、法律意识、制度意识以及责任意识等。因此，在督政、督学、评估监测等活动中，将公众诉求引入到教育督导问责系统,使学校教育获得利益相关者的共同关注和参与。
（二）强调多元主体的责任共担
强化体制外主体参与问责，不是简单的政府责任淡化。教育督导问责主体责任,必须正视路径依赖下政府拥有教育督导权力优势这一特征,这既是制度制约的结果,也是保障督导问责有效运行的必然选择。一是政府的主体地位。督导部门依法代表政府履行督导、评估和监测职能，既体现在监督政府履行对义务教育经费、师资、校舍等方面基础性保障责任，也体现在代表政府为学校、教师提供必要的评估技术援助、规划指导和专业培训等发展性支持。二是学校的办学责任。在教育管理权力不断下放的背景下,学校被赋予更广泛的办学自主权,学生、教师和家长参与学校管理意识也在不断增强。相应的学生、教师和学校管理者等利益相关者也必须担负起提升学校教育质量、学业成就水平的教育责任。三是社会的参与责任。学生的学习行为习惯和态度都会受到家庭教育方式、参与程度、陪伴时间以及社会人文环境等多种因素影响。因此，应创设渠道让家庭、社会参与其中，更深刻地认识当前学校教育、教师教学所具备的条件与面临的现状,进而从自身能力、利益出发更多地为学校注入力所能及的教育资源和社会力量。
(三)坚持质量改进的问责处理
“教育以促进人的发展为根本目的”决定了教育督导问责不能仅将奖惩作为一种手段,应以改善性、指导性、教育性为目的,其问责结果的处理应关注绩效改善、注重信息反馈，加强合作共建。一是关注绩效改善。督导问责目的在于促使教育系统相关利益者(政府、教育行政部门、学校、教师、学生、家长等)都能担负起改善教育发展、学校发展、学业发展等方面的责任。为此,教育督导问责结果的处理应当是围绕学生学业发展这一最终指标进行责任分析,通过评价、奖惩、指导等各类手段、途径来对学校、教育者及其他利益相关者进行绩效改善。二是注重信息反馈。仅根据督导结果进行高利害风险奖惩,并不能激励学校师生以及其他利益相关者共担教育改善责任,反而可能产生抗拒。因此，应将教育督导问责处理重心倾向于反馈机制上,促使评估者与评估对象、委托人与代理人之间进行充分有效的信息交互。三是加强合作共建。教育督导问责既然是一种以教育质量改善和发展为目的的治理工具,那么其对督导、评估和监测的结果都应是走向教育共同体的相互对话与合作。为此,以改善为根本目的的教育督导问责应当是由治理取代管理、从外部改造转为内部改善的可持续活动。
三、地方教育督导问责实践之政策建议
在新时代提倡的开放、协同、共享等治理理念下，教育督导问责必将朝着“责任共担，共同治理”的民主化路径不断前行。
（一）建立教育督导问责结构体系
要做到公开、公平、公正的教育督导问责,必须建立以“谁问责、向谁问责、问什么责、怎么问责”等问题为核心的问责结构体系。具体来说,教育督导问责制的内容体系应包括问责主体、客体、内容、程序、形式、结果处理等要素。
（二）加强教育督导问责队伍建设
教育督导问责是一项业务性较强的工作，对问责督导人员的专业水平要求极高，直接影响督导问责事由的范围与标准确定,无专业背景支撑的体制外社会参与人员，要根据其知识背景做好相关培训。
（三）构建教育督导问责工作机制
问责与责任制度建设相关联，地方教育督导机构要本着"责任共担、多元参与"的基本原则，制定一套适合本地区推进的督导问责程序制度，构建多层次、立体化、民主化的督导问责运用机制，规范政府、学校、社会之间的权责关系，切实保障各类督导人员的责任意识和问责意识。
